金秋时节，丹桂飘香。9月28日～29日，2024年全国国土空间规划年会在浙江省杭州市举办。
会上，来自地方自然资源管理部门、高校、相关单位和企业的与会者们，围绕区域协调发展与城乡融合、空间治理与城市更新、数字化治理与用途管制制度、规划行业发展等话题深入探讨交流。
加强区域协调
促进城乡融合
习近平总书记提出，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能；形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。习近平总书记还强调，只有实现了城乡、区域协调发展，国内大循环的空间才能更广阔、成色才能更足。
国土空间规划在加强区域协调、促进城乡融合发展方面大有可为。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制；强化国土空间规划基础作用；健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局；全面提高城乡规划、建设、治理水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣。
与会代表围绕以下两个方面开展了深入交流。
——支撑区域协调发展。在广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司总工程师马向明看来，落实《决定》有关要求，区域规划既要落实国家发展战略，也要处理好城市关系以及城市的宜居性问题。他介绍说，粤港澳大湾区处于传统制造业向高技术产业、现代服务业转型的关键时期，亟须通过技术创新和模式创新寻求新的增长点。在区域规划方面，大湾区推动“黄金内湾”概念规划设计，围绕转型发展背景下关键功能谋划、创新空间重塑、城市品质提升、韧性国土空间营建等核心议题，将有力增强城市群的区域协同性。
“总体规划编制是将国家战略要求转化为空间治理方案的第一步，是推动规划实施的起点，也是发挥规划作为治理平台凝聚多方共识的一个过程。”上海市城市规划设计研究院院长熊健以长三角生态绿色一体化发展示范区为例，分析跨区域型国土空间总体规划如何聚焦“一体化”和“高质量”两个关键发挥引领作用，助力示范区将生态优势转化为经济社会发展优势，将制度创新效能转化为高质量发展动能。她呼吁相关各方共同探索跨区域型国土空间规划协同的路径和方法，“让规划成为凝聚共识、解决问题、协调行动、推动创新的治理平台，更好支撑国家战略的落实。”
——促进城乡融合发展。成都市规划和自然资源局总规划师董建华介绍了成都在推进超大城市城乡融合高质量发展中，以“多规合一”改革为牵引构建国土空间规划新体系的实践。成都构建与人口和经济承载力相匹配的“中心城区—东部城区—郊区新城—新市镇—乡村社区”五级体系，做优做强郊区新城带动县域经济发展，打破行政区构建经济区，促进镇村体系重构。特别是在乡村地区，成都在以促进共同富裕为目标创新乡村治理机制的同时，打造“乡村规划师+行业专家”人才服务体系，围绕乡村规划建设、耕地保护、产业布局、风貌提升、景观打造等方面提供专项服务。
江西省国土空间调查规划研究院副院长王建辉认为，村庄规划编制面对多元主体的多元诉求，理应挖掘多元内涵，显化多元价值。针对村庄规划编制中存在的任务繁重、产业策划乏力、村民参与不足、编制内容盲目照搬等现状问题，建议从任务、内容和管理三方面给村庄规划编制“减负”。他介绍说，江西村庄规划编制工作不搞“一刀切”，而是聚焦乡村振兴的重点区域确定编制任务；内容上聚焦发展需求“按需点菜”，从“大而全”向“精而优”转变；不需要编制村庄规划的区域，实施通则式村庄规划管理。
完善空间治理政策
健全城市更新模式
《决定》提出，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间；推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。《决定》还提出，健全推进新型城镇化体制机制，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。
本届年会上，提升城市空间治理水平、健全城市更新模式等话题，也是业界专家和地方自然资源管理部门重点关注的对象。
——提升城市空间治理水平。《浙江省国土空间规划条例》在年会开幕前一天审议通过，这是省级层面出台的首部国土空间规划地方性法规，将为浙江省国土空间规划编制和实施提供法治保障。年会现场，浙江省自然资源厅厅长邢志宏介绍说，为更好应对城市更新、乡村振兴的新问题新挑战，将以土地综合整治作为优化国土空间布局的重要抓手，坚持县域统筹、规划先行、局部微调，实现国土空间规划蓝图从画上去到落下来。同时，结合存量建设为主、推进精细治理的需求，建立全过程城市有机更新、城乡景观风貌管控引导机制，以城乡有机更新绘好国土空间的细腻肌理，推动空间品质不断提升。
在深化“多规合一”改革中，杭州建设了编审一体、全域覆盖的国土空间规划新体系。杭州市规划和自然资源局局长於卫国说，在国土空间规划体系建设中，杭州针对交通系统、低效用地再开发、老城活力提升等等需求强化战略研究，完善传导体系，以规划引领近期开发；在国土空间管理新平台建设中，打造空间智治“一张图”，应用贯穿全流程的“一个码”，建设规划实施监测“一张网”，以规划在线“一点通”问需于民、问计于民。
据南京市规划和自然资源局局长何流介绍，南京构建了分层分类的规划传导机制，保障市级总体规划落实；建立了从征转报批、供地、规划许可到不动产登记的“图证衔接”机制，并将其作为自然资源部门履行“两统一”职责的重要手段，统一标准规则，打通调查、规划、管制、确权各业务环节关于用地分类、建筑功能、房屋用途的标准互通、数据共享路径，确保规划实施不走样；完善了规划“一张图”系统，以反馈调整促进规划完善和管理闭环。
宁波市自然资源和规划局副局长杨斌，阐释了宁波如何通过完善规划传导机制、制定实施计划和开展全域土地综合整治，解决规划传导“传什么”“怎么传”“怎么用”等问题。宁波围绕“三级三类”国土空间规划编制和审查，确立指标、控制线、用途、指引、名录5类传导要素168项传导内容并明确传导规则，应用于日常规划管理工作中；国土空间年度实施计划立足时间与空间的计划安排，探索横向内外衔接的传导机制与路径；全域国土空间综合整治则借助试点机遇，探索“以空间治理撬动经济和社会治理”的规划落地实施路径。
“深圳制定了自然灾害中高风险区国土空间规划分级风险管控制度，重点考虑洪涝、地质灾害、海洋灾害。”深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵谈道，应对韧性城市建设需求，深圳在国土空间规划工作全链条中建设空间风险评估管控体系、适应韧性城市的国土空间规划编制体系和规划实施监督体系。“除了使用遥感影像、大数据，我们还探索使用机器学习、自动解译等人工智能技术开展空间韧性监测评估。”邹兵介绍说。
——健全城市更新模式。“自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《指引》）突出了公益民生、节约集约、尊重权益的价值取向。”同济大学建筑与城市规划学院教授周俭从分析《指引》政策要点入手，讲解如何将城市更新内容纳入国土空间规划。他提出在两个层次上编制规划，更新规划单元详细规划落实总体规划要求，采用总量管控的方式管控到单元；更新实施单元详细规划则是管控到地块，其确定的地块规划设计条件是更新项目规划许可、方案设计和实施的依据。
在北京市城市规划设计研究院院长石晓冬看来，城市更新行动是在深化自然资源资产产权制度改革，由资源管理向资源资产管理并重转变的背景下推进的。北京以城市更新为抓手推动总体规划实施，自上而下健全城市更新政策体系，以居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性等5大类12项更新类型，全面覆盖建成区存量空间；并针对高精尖产业和新产业新业态用地、老厂房内部空间改造、传统商业设施升级等发展需求给予政策支持。
“国家将城市规划职责转到自然资源部，意味着城市规划从服务资产端为主，转向服务债务端为主。”厦门大学建筑与土木工程学院教授赵燕菁分析认为，中国城市化创造了规模巨大的资产，绝大部分富集在城市空间。在他看来，国土空间规划就是城市的操作系统，如何将这笔巨大的资产转化为国家权益，是国土空间规划的核心任务。面对规划需求的改变，应编制实施能发起行动并迅速响应市场的规划，让规划成为经济增长的“主动轮”。
深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司首席规划师王富海认为，当今城市的发展，是从建设时代向运营时代转变，大规模扩张建设转变为存量内涵式发展，收益方式也从未来收益一次性贴现转变为以运营创造持续收益。他以“佛山筷子街 EPC+O（设计改造+空间运营）”项目为例，讲解了以运营介入设计从源头打造更好的运营环境、施工反哺运营以保证运营培育期资金投入的工作路径，以及龙港新城城市设计中城市建设、生态修复、综合开发并举的运营思路。
构建数字化治理体系
健全用途管制制度
《决定》强调，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。此前，习近平总书记在浙江考察时指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。
《决定》同时提出，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。这是党中央对国土空间用途管制制度建设作出的新一轮重大改革部署，标志着改革由局部探索、破冰突围向系统集成、全面深化转变。
“多规合一”改革以来，自然资源部建成了全国统一的数字化治理平台——国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加快布局建设全国国土空间规划实施监测网络，夯实了国土空间治理数字化转型的基础。今年5月，全国国土空间用途管制工作会议在云南召开，会议提出要加快用途管制数字化转型，推进用途管制从传统的“管理管制”模式转为“治理服务”模式等要求。构建数字化治理体系、健全用途管制制度，成为本届规划年会交流的重要议题。
厦门是2021年7月自然资源部办公厅发布《国土空间用途管制数据规范（试行）》后，选择的第一批试点单位之一。据厦门市自然资源局副局长沈瑞全介绍，该市围绕数据标准化、业务规范化、管理智能化打造“省市一体”用途管制体系，实现了“全链条覆盖”助推管制提效、“全要素管控”优化空间格局、“全方位服务”赋能高效治理、“全空间保障”引领发展升级的目标。
“我们建设了国土空间规划‘一张图’核心数据库，将全域全要素国土空间规划成果转化为数字化发展底座，从源头化解空间矛盾，实施统一衔接的国土空间用途管制和规划许可。”无锡市自然资源和规划局副局长孙电表示，无锡持续深化“全业务、大融合”审批体系改革，以规划融合实现要素联动，以业务融合实现部门联审，以平台融合实现“数治”联管，推动从“各管各”走向“综合管”，初步实现规划用地数字化审批一体化，国土空间用途统筹协调管控制度不断健全。
近年来，新疆维吾尔自治区积极建设国土空间规划“一张图”，目前已经汇集现状、规划、管理、社会经济、人口、法人等6类基础数据600多项，其中二维和三维数据共计193项。自治区自然资源厅副厅长门晓莹介绍，以此为基础，新疆积极构建包括数据汇集和治理、资产盘点和赋值、规划赋能、规划实施、规划监督、规划优化、社会服务的“一张图”全生命周期规划管理机制，为自然资源管理统筹高质量发展和高水平保护提供数字化保障。
作为经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，上海在数字城市空间规划资源管理方面积极开展实践与探索。上海市规划和自然资源局副局长孙珊介绍，该市通过“一张图”贯通规划业务全周期，推动从“一张底图”到“一张蓝图”的转变，同时坚持以数据驱动优化审批流程、以智能工具提升管理效能、以数据挖掘支撑科学决策、以模型算法辅助智慧治理，实现从“管理赋能”到“治理提质”，并积极探索“智慧城市”到“量子城市”的路径，有效提升城市治理现代化水平。
“国土空间规划实施监测网络（CSPON），是推动城市全域数字化转型的关键抓手”。武汉市自然资源和城乡建设局副局长祝莹介绍说，武汉在数据层面建设国土空间信息模型（TIM）；在方法层面，实现国土空间运行状态实时感知、国土空间规划体系主动优化、规划建设管理联动响应；在技术层面，重点发展自然资源全要素数据治理技术、知识图谱构建与表达技术、智能决策与优化技术、模拟推演技术；在应用层面开发了12类193项场景，在城市存量资源识别及利用、排水防涝模型智慧推演等典型场景中取得积极进展。
作为我国辖区面积和人口规模最大的城市，重庆在数字赋能超大城市空间治理方面积极探索。重庆市规划和自然资源局副局长余颖介绍，该市通过数字重庆建设打造城市国土空间治理数字底座，围绕规划实施、上下协调中的难点堵点，加强城市规划统筹，以国土空间规划为依据，守住城市国土空间治理底线，全面推进韧性城市建设，有效提升防灾减灾救灾能力，健全自然资源资产管理制度体系和国土空间用途管制制度，提升国土空间和自然资源价值，赋能超大城市现代化治理。
加强行业服务管理
塑造新动能新优势
随着“多规合一”改革不断深入，规划行业及时调整发展方向，加强业务和人员队伍融合，有力地支撑了“五级三类”国土空间规划的编制审批和实施监督。与此同时，守正创新、与时俱进、风清气正的规划行业新格局逐步形成，业务持续拓展，行业自身活力和创新创造力不断增强。本届年会上，加强行业服务管理、汇聚行业力量塑造新动能新优势，已成为与会者的共识。
“‘多规合一’改革是新时代推动规划行业高质量发展的巨大机遇，规划单位应坚持守正创新、锐意进取，为做强‘多规合一’提供技术支撑。”湖南省国土资源规划院院长文宁在年会上介绍说，该院注重继承发扬地学等方面的传统优势，做实政产学研协同联动。以该院为依托单位，湖南成立省级国土空间规划学会并将原省城乡规划学会全员并入，实现省级国土空间规划行业的有机融合和统一管理。目前，该院正在从规划编制服务向空间治理和公共决策服务转型。
广西国土资源规划设计集团董事长余述琼表示，规划单位要坚持“转观念、谋发展”，形成多领域、多学科、多专业融合的综合优势，全方位构建国土空间规划技术服务体系。他介绍，该集团探索系统性国土空间规划编制技术方法和国土空间治理方案，设立科研平台并建立激励机制，全面服务自然资源核心工作。同时，该集团探索了国土空间规划技术在不同领域、不同行业的融合应用，拓展生态保护红线年度监测、国有林场国土空间专项规划等新兴业务。
江苏省规划设计集团同样对规划业务转型进行了深入思考。在该集团总经理梅耀林看来，规划行业要响应时代要求，服务高质量发展和生态文明建设，面对自身生存发展的现实问题，也应该从满足管理、解决问题转向创造价值、引领发展。实践中要有前瞻性作为，从被动满足需要转向主动创造需求，提供“空间+产业+政策+运营”一揽子解决方案和陪伴式服务。
对于规划单位转型发展，广州市城市规划勘测设计研究院院长邓兴栋提出，要坚持向新求变、以质谋远。该院通过试点赋能，承担和完成了多项全国及部级试点；坚持科研为基，强化高端智库建设，近6年承担90项国家、省、市重点科技研发项目；以创新蓄势，推进高科技企业建设，建设创新中心和多个研发中心，其中创新中心已形成多专业融合的高学历人才队伍，牵引全院向高科技公司转型。
“促进自然资源保护利用和资产保值增值，是新时期规划行业的必答之题，是新时代规划人的职责使命。”在四川省国土空间规划协会理事长孙建军看来，规划从旧赛道转向新赛道，正在国家治理体系和治理能力现代化进程中积极塑造新动能新优势。他建议，规划单位要主动学习、主动创新，以增强知识能力储备；要下沉基层、深入乡村，提供全过程、陪伴式服务；要追求卓越、多出精品，以高质量的规划成果赢得各界支持。
本届年会上，与会者深入了解国土空间规划事业发展进程，进一步坚定方向、充满信心，经过广泛讨论，形成《国土空间规划行业创新发展倡议书》。中国国土勘测规划院院长冯文利与地方自然资源管理部门、事业单位、高校、行业学会协会、企业的代表以及青年代表共同倡议，规划行业坚定走中国式现代化道路，塑造高质量发展新动能；坚定深化“多规合一”改革，培育行业发展新优势；坚定以人民为中心，构建区域协调和城乡融合发展新格局。
文章及图片来源：《中国自然资源报》
